Desentralisasi fiskal dan otonomi daerah sering dituding kalangan pengusaha dan investor potensial sebagai biang keladi ekonomi biaya tinggi yang berujung pada tidak kompetitifnya iklim usaha di Indonesia dan rendahnya investasi baru.

Tudingan itu tak sepenuhnya salah mengingat rendahnya laju pertumbuhan investasi di masa-masa awal pelaksanaan desentralisasi yang kebetulan bersamaan dengan masa berakhirnya krisis ekonomi. Tudingan itu diperkuat lagi dengan kenyataan bahwa pada masa-masa tersebut banyak muncul peraturan daerah (perda) yang “aneh-aneh” dan jelas- jelas bertentangan dengan prinsip daya saing perekonomian.

Keberadaan perda-perda seperti itulah yang menjadi justifikasi bahwa desentralisasi seolah-olah tidak bermanfaat atau bahkan mengganggu upaya pemulihan perekonomian nasional yang memang tidak mudah.

Apabila dilihat kembali karakteristik perda “bermasalah” pada awal pelaksanaan desentralisasi, terdapat dua kategori besar permasalahan yang terjadi. Kategori pertama adalah perda-perda sebenarnya merupakan pelaksanaan dari undang-undang (UU) mengenai pajak dan retribusi daerah, tetapi perda-perda tersebut memberikan penafsiran yang salah terhadap UU tersebut.

Salah satu contoh adalah penerapan pajak reklame di suatu kabupaten di Sumatra. Di kabupaten itu, keberadaan merek minuman di botol dianggap sebagai iklan sehingga distributor minuman tersebut harus membayar pajak reklame untuk setiap botol yang diperjualbelikan. Di kabupaten lainnya di pulau yang sama, pajak reklame dikenakan terhadap papan nama perusahaan perkebunan yang sebenarnya merupakan penanda dari batas perkebunan dan sama sekali tak ada maksud untuk beriklan.

Kategori kedua adalah perda-perda yang memang dibuat untuk menciptakan pajak atau retribusi baru yang tidak ada dalam UU yang berlaku. Kategori ini dampaknya lebih besar daripada kategori pertama dan akhirnya memicu reaksi publik bahwa otonomi daerah dan desentralisasi hanya menciptakan raja-raja kecil yang sibuk memungut dari perusahaan yang berlokasi di daerahnya.

Dari kategori ini, muncullah jenis pungutan, seperti sumbangan wajib, pajak ekspor (retribusi terhadap hasil bumi daerah yang dijual ke luar daerah), pajak komoditas (pajak yang dikenakan terhadap komoditas daerah tertentu dan bertentangan dengan UU pajak nasional), serta retribusi tenaga kerja (pungutan terhadap perusahaan yang memakai tenaga kerja bukan lokal dan dapat mengganggu pergerakan orang antardaerah). Para pengusaha daerah dan investor potensial serentak mengeluhkan keberadaan perda-perda semacam ini. Mereka sebenarnya tidak mengeluhkan besarnya jumlah yang harus dibayar, tetapi lebih kepada ketidakpastian mengenai besarnya jumlah yang harus dibayar dan kerumitan administrasi yang ditimbulkan oleh begitu banyaknya jenis pungutan dan pajak.

Dari sisi pemda, keberadaan perda-perda tersebut tanpa mereka sadari telah menurunkan daya saing perekonomian lokal.

Tak mudah diatasi

Keberadaan perda bermasalah ini ternyata juga tidak mudah diatasi begitu saja oleh pemerintah pusat. Semenjak pelaksanaan desentralisasi, sudah ada mekanisme pengkajian usulan perda oleh pemerintah pusat. Pemerintah pusat mempunyai waktu 30 hari untuk mengkaji usulan itu dan apabila dalam kurun waktu tersebut tak ada tanggapan dari pemerintah pusat, perda tersebut otomatis berlaku.

Sebaliknya, bila pemerintah pusat keberatan, perda tersebut dinyatakan tidak berlaku. Secara hukum, keputusan pemerintah pusat itu masih dapat digugat oleh pemerintah daerah (pemda) melalui mekanisme peninjauan kembali di Mahkamah Agung. Dalam mekanisme tersebut, sangat dimungkinkan MA menganulir keputusan pemerintah pusat dan memenangkan gugatan pemda sekaligus menyatakan bahwa perda yang bersangkutan sah secara hukum. Ada dua kasus mengenai pajak dan kewenangan daerah yang masuk dalam mekanisme tersebut dan akhirnya pemda memenangi gugatan. Akibatnya, dalam dua kasus tersebut, perda tetap berlaku meskipun sebenarnya secara konseptual bertentangan dengan UU yang ada.

Melihat kembali timbulnya perda bermasalah sejak awal desentralisasi, tahun 2001, tidak dapat disangkal lagi bahwa penyebab munculnya masalah tersebut adalah lemahnya local taxing power (kewenangan pemda memungut pajak lokal) yang ditandai dengan kecilnya peranan pendapatan asli daerah (PAD) dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Pajak-pajak daerah provinsi dan kabupaten/kota tergolong pajak-pajak yang penerimaannya relatif kecil dibandingkan dengan pajak-pajak yang ditarik pemerintah pusat, seperti pajak penghasilan, pajak pertambahan nilai, dan pajak bumi dan bangunan.

Menurut UU Nomor 34 Tahun 2000, pemerintah provinsi mempunyai empat jenis pajak daerah, sedangkan pemerintah kabupaten/kota tujuh pajak. Namun, total penerimaan pajak-pajak itu menyumbang kurang dari 10 persen total penerimaan APBD. Dengan dominasi dana perimbangan (dana alokasi umum, bagi hasil, dana alokasi khusus) dalam APBD, praktis kebanyakan daerah di Indonesia menggantungkan nasibnya pada besarnya alokasi dana perimbangan yang diberikan pemerintah pusat kepada pemda tersebut.

Dalam kondisi keuangan negara yang masih berat, muncul permasalahan baru dalam APBD, yaitu kurangnya dana APBD sendiri sebagai akibat keterbatasan dana perimbangan. Kondisi ini akhirnya memaksa banyak daerah, yang tidak terlalu berupaya melakukan efisiensi, mencari sumber penerimaan melalui “inovasi” dalam PAD yang bertentangan dengan UU No 34/2000.

Kurangnya sosialisasi pemahaman jenis desentralisasi yang sedang dilakukan Indonesia juga dapat dianggap sebagai penyebab timbulnya perda bermasalah, bersama dengan pentingnya peranan PAD dan APBD sebagai indikator kinerja pemda.

Dari pemahaman UU No 22/1999 dan UU No 25/1999 yang kemudian direvisi menjadi UU No 32/2004 dan UU No 33/2004, desentralisasi di Indonesia adalah desentralisasi di sisi pengeluaran, di mana sebagian besar kewenangan pelayanan publik diberikan kepada pemda.

Pembiayaan untuk pelayanan itu diberikan pemerintah pusat melalui dana perimbangan yang sebagian besar dialokasikan dari penerimaan pajak pemerintah pusat. Dengan kata lain, desentralisasi di Indonesia memang tidak dirancang sebagai desentralisasi di sisi penerimaan, paling tidak sampai saat ini.

Karena itu, pemda diharapkan tidak melakukan upaya sendiri menambah penerimaan, tetapi lebih diarahkan untuk melakukan efisiensi dan efektivitas pengeluaran APBD. Pengalaman kabupaten Jembrana, Bali, yang melakukan efisiensi dan efektivitas APBD-nya sehingga bisa memberikan pendidikan dan kesehatan gratis bagi warga lokalnya adalah praktik yang seharusnya dilakukan banyak daerah.

Evaluasi DPRD atas kinerja pemda yang masih terfokus pada PAD dan APBD adalah masalah lain yang harus diluruskan segera. Penilaian terhadap PAD seharusnya difokuskan pada intensifikasi penerimaan, bukan semata pada jumlah absolutnya yang mungkin mencakup adanya ekstensifikasi penerimaan.

Adanya kaitan antara besarnya PAD dan anggaran DPRD membuat penilaian tentang PAD menjadi bias dan terfokus hanya pada pertumbuhan jumlah penerimaannya. Akibatnya, pemda mencari segala cara, termasuk yang tak legal, untuk menciptakan berbagai pungutan baru dengan mengatasnamakan “peningkatan PAD”.

Dengan sistem pemilihan kepala daerah langsung yang sudah dijalankan saat ini, seharusnya tujuan meningkatkan PAD dan APBD tidak lagi menjadi tujuan utama. Bagi sebagian besar warga lokal, besarnya PAD dan APBD hanyalah suatu abstraksi yang tidak mudah dimengerti. Bagi mereka, suatu pemda dianggap berhasil apabila bisa memberikan layanan publik yang memadai dan memperbaiki kesejahteraan.

Artinya, pemda dituntut mampu melakukan alokasi pengeluaran APBD yang efisien dan efektif tanpa kebocoran, menggerakkan perekonomian lokal, menciptakan lapangan kerja baru, dan akhirnya memperbaiki pendapatan masyarakat lokal. Untuk mencapai tujuan ideal tersebut, pemda mau tidak mau harus mengedepankan upaya menumbuhkan investasi di daerahnya sebagai sumber pertumbuhan ekonomi yang berkesinambungan.

Investor potensial dapat berasal dari pengusaha daerah itu sendiri maupun pengusaha luar daerah, bahkan pengusaha luar negeri. Siapa pun calon investornya, syarat utama berkembangnya investasi di suatu daerah adalah adanya iklim investasi yang sehat dan kondusif. Persyaratan utama dari iklim investasi seperti itu adalah tidak adanya ekonomi biaya tinggi.

Survei Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah yang berusaha melihat iklim investasi di daerah sejak awal desentralisasi mengindikasikan bahwa kapasitas dan kualitas institusi pemda merupakan syarat penting dari iklim investasi yang kondusif.

Selain itu, syarat penting lainnya adalah kondisi sosial, politik, dan keamanan setempat. Kedua faktor ini bahkan dianggap jauh lebih penting dibandingkan dengan potensi perekonomian daerah itu sendiri.

Dari hasil survei ini dapat disimpulkan bahwa upaya memangkas ekonomi biaya tinggi di tingkat lokal harus dimulai dari pemda itu sendiri. Dengan kata lain, pemda harus lebih bersikap business friendly terhadap dunia usaha dan lebih mengedepankan pentingnya jumlah investasi yang masuk serta dampak pengganda yang dihasilkan, dibandingkan dengan tujuan sesaat menambah PAD.

Iklim persaingan Untuk mempercepat perbaikan iklim bisnis di daerah, harus ditumbuhkan kesadaran akan pentingnya persaingan antardaerah dalam menarik investasi sebanyak-banyaknya ke daerah tersebut. Dengan nuansa persaingan seperti itu, akan lebih mudah bagi pimpinan daerah memacu aparatnya giat berpromosi untuk menarik investasi sekaligus mempertahankan dan meningkatkan investasi yang sudah ada.

daya tarik investasi daerah yang dibuat KPPOD sejak tahun 2001 menunjukkan bahwa sudah ada sebagian pemda di Indonesia yang menyadari pentingnya persaingan itu dan secara konstan berhasil mempertahankan posisi daerahnya untuk selalu berada dalam posisi teratas. Daerah-daerah itu umumnya adalah daerah yang hampir tidak mempunyai masalah dengan perda yang dibuatnya. Dengan kata lain, perda-perda yang dihasilkan daerah-daerah itu jarang yang dikategorikan perda bermasalah.

Sebaliknya, daerah-daerah yang berada di posisi bawah alias mempunyai iklim bisnis yang kurang kondusif biasanya termasuk daerah-daerah yang menghasilkan perda bermasalah. Identifikasi perda-perda bermasalah di daerah tersebut biasanya dimunculkan oleh pengusaha lokal yang sudah cukup lama berbisnis di daerah tersebut.

Dari hasil survei KPPOD itu, dapat pula disimpulkan bahwa daerah-daerah yang dianggap mempunyai iklim bisnis yang baik adalah daerah-daerah yang perekonomiannya sudah cukup matang dengan kualitas birokrasi yang cukup baik seperti yang terdapat di banyak kabupaten/kota di Pulau Jawa dan beberapa daerah lainnya di luar Jawa. Selain itu, beberapa daerah yang kebetulan mempunyai pemimpin daerah yang kreatif, inovatif, dan dinamis juga termasuk daerah-daerah yang diunggulkan untuk menarik investasi. Sampai saat ini sebenarnya masih agak sulit melihat dampak langsung otonomi daerah terhadap investasi, mengingat pada saat yang sama juga terjadi proses pemulihan ekonomi yang juga ditandai dengan mulai membaiknya laju investasi. Melihat pengalaman empat tahun pertama desentralisasi, pemerintah pusat sebenarnya sudah melakukan antisipasi dengan memasukkan beberapa poin yang berkaitan langsung dengan perekonomian daerah dan iklim investasi daerah dalam UU No 32/2004. Dengan melihat keinginan pemerintah pusat untuk lebih memberdayakan pemda dalam proses perizinan investasi, maka kunci pemulihan iklim investasi nasional sebenarnya terletak pada setiap pemda di Indonesia. Munculnya beberapa inisiatif dari beberapa pemda di Indonesia untuk mendorong masuknya investasi diharapkan akan menular ke daerah-daerah lainnya sehingga bukan tidak mungkin upaya pemulihan iklim investasi akan bersifat bottom-up dan tidak top-down seperti biasanya.

Inisiatif Pemerintah Kota Balikpapan mengeluarkan perda insentif investasi serta Pemerintah Kabupaten Tangerang mengeluarkan perda perizinan investasi yang komprehensif dapat dilihat sebagai upaya kedua daerah tersebut tidak hanya memperbaiki iklim investasi lokal, tetapi juga upaya memulihkan iklim investasi nasional. Adanya kesungguhan beberapa daerah menjalankan pelayanan satu atap yang ternyata mampu mengurangi secara signifikan ekonomi biaya tinggi, menurut survei KPPOD 2006, juga dapat dilihat sebagai suatu titik terang dalam mengurai karut-marut ekonomi biaya tinggi yang saat ini dikeluhkan banyak pengusaha.

Bambang PS Brodjonegoro Guru Besar dan Dekan Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia, Ketua Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi

Daerah URL Source: http://www.kompas.co.id/kompas-cetak/0604/01/Fokus/2548637.htm Bambang PS Brodjonegoro